Sentencia A. 345/16

Auto 345/16

 

 

CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia del juez de primera instancia

 

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia excepcional de la Corte Constitucional

 

SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por cuanto la autoridad competente consideró que no se presentó el incumplimiento alegado y no aparece configurado ninguno de los supuestos establecidos por esta Corte a efectos de activar tal competencia

 

 

Referencia: solicitud de cumplimiento de la Sentencia SU-288 de 2015.

 

Solicitante: Wilmer Uriel García Mendoza.

 

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

 

Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil dieciséis (2016).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional decide sobre la solicitud formulada por el señor Wilmer Uriel García Mendoza con la finalidad de dar cumplimiento a las órdenes emitidas en la Sentencia SU-288 de 2015, proferida por esta Corporación.

 

I.             ANTECEDENTES

 

Hechos y razones de la acción de tutela

 

1. El 31 de octubre de 1997, el señor Wilmer Uriel García Mendoza, después de haber sido agente en la Policía Nacional desde el mes de abril de 1991, fue desvinculado del servicio activo por el Director General de la Policía Nacional, mediante Resolución No. 03214 en uso de la facultad discrecional contemplada en el Decreto 132 de 1995.

 

2. En contra de esa decisión el actor interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y argumentó que el acto cuestionado no había sido producto de una recomendación del Comité de Evaluaciones de Oficiales Superiores. Para el demandante ello desconoció el derecho al debido proceso dado que nunca se adelantó en su contra investigación disciplinaria o administrativa que le diera sustento a la decisión adoptada por el Director General de la Policía.

 

3. El 11 de octubre de 2011 el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de primera instancia, negó las pretensiones de la demanda por considerar que el acto administrativo controvertido sí había sido producto de la recomendación del Comité de Evaluación de Oficiales Superiores. Adicionalmente indicó que el ejercicio de la facultad discrecional permite la desvinculación de los miembros de la Fuerza Pública, sin necesidad de realizar una investigación previa al acto definitivo o de expedir una motivación de la decisión.

 

4. La Sección Segunda –Subsección B- del Consejo de Estado, mediante providencia del 27 de junio de 2013, confirmó la sentencia de primera instancia y afirmó que el Director de la Policía Nacional tiene la facultad de retirar del servicio activo al personal del nivel ejecutivo sin que deba mediar una motivación.

 

5. El señor Wilmer Uriel García Mendoza interpuso acción de tutela en contra de las decisiones de los jueces de instancia por la presunta transgresión de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. A su juicio ignoraron el precedente de la Corte Constitucional que obliga a motivar los actos administrativos de retiro del servicio de los miembros de la Policía Nacional.

 

6. El 16 de diciembre de 2013 la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por el actor. Consideró que los despachos accionados aplicaron la posición del Consejo de Estado, conforme a la cual en ejercicio de la facultad discrecional, la Policía Nacional puede retirar del servicio a sus miembros siempre que exista una recomendación previa de la Junta de Evaluación y Clasificación para Suboficiales y Personal Nivel Ejecutivo. Asimismo, el 3 de abril de 2014 la Sección Quinta del Consejo de Estado, que conoció de la impugnación en el trámite de tutela, confirmó la decisión del juez de primera instancia. 

 

Sentencia SU-288 de 2015

 

7. La Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la Sentencia SU-288 de 2015^[1] en el trámite de revisión de, entre otros, el fallo dictado en la acción de tutela promovida por el señor Wilmer Uriel García Mendoza contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Segunda del Consejo de Estado.

 

8. Como fundamento de la anterior decisión, la Corte Constitucional tras reiterar las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia SU-053 de 2015^[2] y en la sentencia SU-172 de 2015^[3] expuso la existencia una obligación de motivar los actos administrativos que, en ejercicio de una facultad discrecional, dispongan la desvinculación de funcionarios de la Policía Nacional.

 

El estándar de motivación en estos eventos debe responder a un concepto previo favorable que emiten las juntas asesoras o los comités de evaluación, el cual debe ser suficiente, razonado y proporcionado, a su vez que debe ser razonable y coherente con la finalidad perseguida por la institución -mejoramiento del servicio-. Del mismo modo, el afectado debe conocer las razones objetivas y los hechos ciertos que dieron lugar a la recomendación por parte del comité de evaluación o la junta asesora una vez se haya expedido el acto administrativo de retiro.

 

9. La Corte concluyó que existió un defecto fáctico en las providencias adoptadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que negaron las pretensiones del actor sin tener en cuenta que era imperiosa la revisión de la hoja de vida del demandante para determinar si existían las razones que supuestamente motivaban su desvinculación o si, en su defecto, dicho acto fue arbitrario por no ajustarse a la finalidad del mejoramiento del servicio.

 

La razón de la decisión fue enunciada de la siguiente forma:

 

“(i) Las autoridades judiciales incurren en desconocimiento del precedente, cuando en sentencias dentro de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, que busca la anulación de actos discrecionales de retiro, bien sea de un funcionario en provisionalidad o de un miembro de la Policía Nacional, no tiene en cuenta los parámetros establecidos a través de los precedentes constitucionales, que se encaminan a evitar el uso arbitrario de la facultad discrecional. (ii) Por otra parte, cuando los jueces fallan sin analizar una prueba determinante, como lo es la hoja de vida del miembro de la policía desvinculado, la cual permitiría establecer si la Institución actuó dentro del marco de la legalidad o de la arbitrariedad, incurren en un defecto fáctico.”

 

En la parte resolutiva de esta providencia ordenó:

 

“TERCERO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, del 3 de abril del 2014, que confirmó el fallo proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 16 de diciembre de 2013, que negó las pretensiones del señor Wilmer Uriel García Mendoza. En su lugar CONCEDER el amparo de los derechos al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia.

 

CUARTO.- DEJAR SIN EFECTOS las sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, del 27 de junio de 2013, y la sentencia proferida el 11 de octubre de 2011, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de la resolución 03215 del 31 de octubre de 1997, que ordenó el retiro del accionante.

 

QUINTO.- ORDENAR a la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado, que dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera un nuevo fallo en el que se tengan en cuenta las consideraciones de esta providencia referentes al estándar de motivación de los actos de retiro de los miembros de la Policía Nacional en uso de la facultad discrecional.

 

SEXTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991”.

 

Sentencia sustitutiva de la Sección Segunda -Subsección “B”- del Consejo de Estado

 

10. Como consecuencia de la anterior orden, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, profirió el 10 de septiembre de 2015 una nueva sentencia en el proceso de la referencia. En ella, después de retomar las consideraciones contenidas en la Sentencia SU-288 de 2015, concluyó que la decisión de retirar del servicio activo al señor Wilmer Uriel García Mendoza no observó los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad que se deben seguir al momento de adoptar este tipo de medidas. En consecuencia, este Tribunal ordenó el reintegro del actor a la Policía Nacional.

 

En lo relativo al monto de la indemnización, consideró que la Sentencia SU-288 de 2015 no había definido su monto. Al atender la regla de la decisión contenida en la Sentencia SU-556 de 2014^[4] y reiterada para los miembros de la Fuerza Pública en la Sentencia SU-053 de 2015^[5], consideró que se debía reconocer en el caso estudiado la suma equivalente a veinticuatro (24) meses de salarios y prestaciones sociales, previa realización de las deducciones a las que hubiera lugar. Sobre la regla indemnizatoria aplicable, indicó lo siguiente:

 

“En relación con este aspecto, se advierte que la Corte Constitucional en la sentencia SU-288 de 2015 no hizo precisión alguna respecto de la forma en que se le debían reconocer y pagar los salarios y prestaciones dejadas de percibir por el señor Wilmer Uriel García Mendoza, desde su retiro del servicio e incluso hasta el eventual reintegro al mismo (…).”

 

Y más adelante señaló la referida providencia:

 

“Visto lo anterior, estima la Sala que si bien “la regla de decisión” trazada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014 fue concebida para el caso de los empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, la misma debe ser aplicada, indistintamente, a los asuntos referidos al retiro de los miembros de la Fuerza Pública cuando en ellos no exista motivación alguna. Lo anterior, sostuvo el referido Tribunal, en aplicación del principio de igualdad entre los servidores públicos que han sido desvinculados de sus cargos en contravía de la Constitución Política (…).” 

 

Luego de estas consideraciones, en la parte resolutiva de la providencia, el Consejo de Estado adoptó las siguientes determinaciones:

 

“PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 11 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por WILMER URIEL GARCÍA MENDOZA contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

 

En su lugar, se dispone:

 

SEGUNDO. DECLÁRESE la nulidad parcial de la Resolución No. 03214 del 31 de octubre de 1997, mediante la cual el Director General de la Policía Nacional ordenó el retiro del servicio del demandante, con base en la facultad prevista en los artículos 55, 56 y 67 del Decreto 132 de 1995.

 

TERCERO. Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNESE a las entidades demandadas a reincorporar al actor, sin solución de continuidad para todos los efectos legales, al grado de Patrullero de la Policía Nacional.

 

CUARTO. ÓRDENESE a las entidades demandadas pagarle al actor, con carácter indemnizatorio, la suma equivalente a 24 meses de salarios y prestaciones sociales, que corresponden al grado de Patrullero del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, previas las deducciones de ley a las que hubiere lugar. En todo caso, efectuándose los descuentos correspondientes a las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya percibido el señor Wilmer Uriel García Mendoza durante el tiempo que permaneció separado del servicio.

 

QUINTO. DENIÉGUESE las demás pretensiones de la demanda (…)”.

 

Solicitud de cumplimiento

 

11. En auto de fecha 24 de septiembre de 2015, el Magistrado Mauricio González Cuervo resolvió una solicitud de cumplimiento de la Sentencia SU-288 de 2015 radicada por el señor Wilmer Uriel García Mendoza y dispuso remitir los escritos presentados a la Sección Cuarta del Consejo de Estado para lo de su competencia. Mediante auto de fecha 26 de noviembre de 2015, dicha Corporación se abstuvo de imponer sanción por desacato. Sostuvo que “so pretexto de haber dos posiciones sobre el tema indemnizatorio, no puede predicarse el incumplimiento de una orden de tutela en sede de revisión, pues en lo que tiene que ver con el caso del actor analizado por la Corte, se ha dado cumplimiento a la pauta jurisprudencial ordenada en la multicitada sentencia SU-288 de 2015.”

 

12. El señor Wilmer Uriel García Mendoza radicó en la Corte Constitucional una nueva solicitud de cumplimiento de la sentencia SU-288 de 2015 en la que afirma que el Consejo de Estado ha persistido en el incumplimiento y, adicionalmente, que la decisión adoptada en cumplimiento de la sentencia SU-288 de 2015, vulnera nuevamente sus derechos.

 

Como fundamento de la petición de cumplimiento señala lo siguiente respecto del fallo de reemplazo emitido por la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado.

 

(i) En dicha providencia se aplicó una regla indemnizatoria delineada y establecida por la Corte Constitucional para los servidores públicos nombrados en provisionalidad, que son retirados del servicio mediante un acto administrativo carente de motivación. No obstante que en la sentencia SU-288 de 2015 no se hizo referencia alguna a la forma en que debía tratarse el problema relativo al restablecimiento del derecho, lo cierto es que en el pronunciamiento de la Corte se alude a la sentencia SU-172 de 2015 -en la página 34- con fundamento en la cual el Consejo de Estado, en otra providencia, fijó una forma de restablecimiento diferente a la que le fue a él aplicada. La Corte Constitucional no “ha equiparado, de manera puntual y expresa, en materia de restablecimiento del derecho (indemnización), a los servidores públicos vinculados en provisionalidad en cargos de carrera y a los miembros de la Policía Nacional, ambos retirados sin motivación y en uso de facultades discrecionales.” 

 

(ii)             La resolución de su caso vulnera el derecho a la igualdad dado que mediante otro fallo de reemplazo en cumplimiento de la sentencia SU-172 de 2015 la misma Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, adoptó una decisión diferente ordenando a la Policía Nacional pagar a título de restablecimiento todos los sueldos, primas y prestaciones sociales y demás emolumentos económicos dejados de percibir, desde el día de la separación absoluta de la institución hasta cuando se hubiera producido el efectivo reintegro.

 

(iii)           La decisión adoptada constituye una vía de hecho, violándose así el debido proceso. Su asimilación con los servidores públicos nombrados provisionalmente en cargos de carrera lo desfavorece e implica, adicionalmente, la vulneración de sus derechos laborales. La providencia adoptada desconoce también el derecho de acceder a la administración de justicia en tanto “al declararse la nulidad del Acto Administrativo por medio del cual se dispuso mi retiro del servicio activo de la Policía Nacional y ordenarse mi reintegro al servicio sin solución de continuidad, surge como consecuencia la obligación legal de que la entidad demandada deba pagarme la Reparación Integral de Perjuicios, en mi caso el pago de todos los salarios, primas, prestaciones sociales y demás emolumentos legales dejados de percibir desde el momento del retiro del servicio hasta que se verifique efectivamente el reintegro.”

 

(iv)           La decisión además es contradictoria “pues por un lado se condena a la demandada a reincorporarme, sin solución de continuidad para todos los efectos legales, al grado de Patrullero de la Policía Nacional, lo que supondría el consecuente pago se salarios, primas y demás emolumentos dejados de percibir durante todo el tiempo de desvinculación, pero, por otro lado, limita, condiciona y restringe el pago de dichos salarios y demás emolumentos (…).”        

 

(v)             El fallo de reemplazo fue emitido por fuera del término perentorio otorgado por la Corte Constitucional, en virtud de que sólo hasta el 10 de septiembre de 2015 se profirió la sentencia de reemplazo.

 

13. El 18 de febrero de 2016, el señor Wilmer Uriel García Mendoza radicó una nueva solicitud en la Secretaría de la Corte Constitucional en la que reitera la anterior petición y los fundamentos ya referidos.

 

II. CONSIDERACIONES

 

14. La competencia para analizar el cumplimiento de las órdenes contenidas en un fallo de tutela así como para dar curso a los incidentes de desacato se radica, por regla general, en el juez que conoció de la primera instancia. Como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corte, con fundamento en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, cuando el fallo de tutela ampare los derechos fundamentales invocados, la competencia del juez no se agota en el momento en el que se expida la providencia, sino que se extiende hasta tanto se verifique el cumplimiento íntegro de todas las órdenes^[6]. Esta competencia del juez de primera instancia se conserva “(…) incluso si se trata de órdenes proferidas en segunda instancia o en sede de revisión”^[7]. En efecto, en pronunciamientos recientes ha señalado “que, por regla general, el funcionario competente para verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas en el fallo de amparo es el juez de primera instancia, a pesar de que la decisión provenga de segunda instancia o de revisión”^[8].

 

15. No obstante lo anterior, esta Corporación se ha referido a los eventos excepcionales en los cuales podría asumir la competencia para verificar el cumplimiento de una de sus sentencias. En el auto 033 de 2016 explicó:

 

“Ahora bien, aun cuando, en principio, es al juez de primera instancia a quien le corresponde velar por el cumplimiento de los fallos de tutela y darle trámite al incidente de desacato, la jurisprudencia constitucional ha considerado que, tratándose de sus propios fallos, frente a situaciones límite, la Corte puede reasumir la competencia para llevar a cabo directamente dichos trámites.^[9]

 

Específicamente, la jurisprudencia ha identificado aquellas situaciones en las que, de manera excepcional, esta Corporación está en capacidad de reasumir la competencia tanto para promover el cumplimiento de sus sentencias de manera directa, como para dar trámite al incidente de desacato.

 

Estas singulares circunstancias se presentan^[10]: (i) Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes;^[11] (ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces;^[12] (iii) Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste;^[13] (iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato;^[14] (v) Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad  del ordenamiento constitucional;^[15] (vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados;^[16] (vii) Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.^[17]” ^[18]

 

16. Considera la Corte que no es procedente asumir el examen de cumplimiento de las órdenes adoptadas en la sentencia SU-288 de 2015 respecto del accionante Wilmer Uriel García Mendoza. Ello encuentra fundamento en dos razones. En primer lugar, una solicitud en tal dirección se tramitó ante la autoridad judicial competente que, al amparo de las atribuciones conferidas por el Decreto 2591 de 1991, consideró que no se presentaba el incumplimiento alegado. En segundo lugar, no aparece configurado ninguno de los supuestos establecidos por esta Corte a efectos de activar tal competencia

 

Sobre esto último, se advierte que los planteamientos del solicitante se encaminan a cuestionar el contenido de la decisión adoptada por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, pero por razones que no fueron nunca consideradas en la referida sentencia SU-288 de 2015. En efecto, dicha sentencia luego de identificar la ocurrencia de un defecto fáctico, dispuso que debería dictarse una nueva providencia que tuviera “en cuenta las consideraciones (…) referentes al estándar de motivación de los actos de retiro de los miembros de la Policía Nacional en uso de la facultad discrecional.” No contiene la sentencia de la Corte -a diferencia de lo que ocurrió respecto del otro caso que en esa oportunidad se analizó- ninguna referencia acerca de la indemnización que debería reconocerse al adoptar la sentencia de reemplazo.

 

15. El examen propuesto desborda la competencia de la Corte. En efecto, el ciudadano Wilmer Uriel García Mendoza cuestiona la sentencia adoptada por el Consejo de Estado por considerar que ella, entre otras cosas, (i) fija incorrectamente el valor de la indemnización, (ii) desconoce el derecho a la igualdad en tanto es diferente a la adoptada por el Consejo de Estado en casos semejantes, (iii) es contradictoria y (iv) vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia. Aceptar el examen que propone el accionante, implicaría emprender un nuevo debate o juicio constitucional diferente del resuelto en la sentencia SU-288 de 2015. En efecto, lo ahora solicitado no se refiere a la cuestión decidida por la Corte, sino que se trata de un asunto nuevo que se desprende de la sentencia aprobada por el Consejo de Estado.  

 

Si el accionante considera que la nueva sentencia resulta equivocada, en lo referido al contenido de las órdenes de restitución económica –asunto nunca tratado por la decisión cuyo cumplimiento se invoca- y que ello conduce a la violación de sus derechos, debe acudir a los mecanismos disponibles para cuestionarla o, de llegar a ser el caso, interponer la acción de tutela en caso de cumplirse las condiciones previstas para ello. No es el trámite excepcional de cumplimiento ante este Tribunal lo que procede cuando se debate un razonamiento judicial que no fue objeto de impugnación constitucional en el trámite de tutela. El hecho de que el defecto alegado se encuentre contenido en una providencia expedida en cumplimiento de una sentencia de la Corte no constituye una razón suficiente para juzgar, calificar o examinar la nueva cuestión a través de un procedimiento que, como el de desacato y cumplimiento, tiene propósitos claramente definidos.      

 

13. En suma, considera la Corte que los supuestos fácticos de la solicitud de cumplimiento estudiada no se encuadran en ninguna de las hipotesis que según la jurisprudencia en vigor de las distintas Salas de Revisión, hacen procedente la verificación directa del cumplimiento de la orden por parte de esta Corporación. Por lo anterior, se abstendrá de tramitar la petición instaurada por el señor Wilmer Uriel García Mendoza.

 

II.  DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero.- DECLARAR IMPROCEDENTE, conforme a las consideraciones de esta providencia, la solicitud de cumplimiento elevada por el señor Wilmer Uriel García Mendoza. Por tanto, abstenerse de asumir competencia para verificar el cumplimiento de la Sentencia SU-288 de 2015.

 

Segundo.- INFÓRMESE al peticionario de lo ordenado en el presente auto.

 

 

Comuníquese y cúmplase,

 

 

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Presidenta

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Vicepresidente

ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado Ausente con excusa

ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

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